甘肃省陇南市宕昌县人民检察院诉宕昌县水务局不依法履职案(矿产资源)

1基本案情

宕昌县检察院院反渎局在开展全市检察机关“守护绿水青山，服务生态陇南”专项行动中发现宕昌县水务局存在违法行政行为，将线索移送该院民行科办理。经调查发现，县水务局作为河道采砂主管单位，年至年在对蔡江头骆驼下砂场、老树川砂场、冲家石料场等砂场的管理中，相关责任人严重违反《甘肃省河道采砂收费管理实施细则》及《陇南市关于进一步加强和规范开采经营砂、石、土、水、金等资源税费征收管理的意见》的规定，擅自降低河道采砂收费标准，与砂场签订协议，少收河道采砂管理费达万余元，给国家财政收入造成巨大损失。宕昌县水务局作为宕昌县人民政府负责全县水务工作的职能部门，不依法履行职责，在行政执法中存在有法不依、执法不严、违法行政等问题。

2诉前程序

宕昌县检察院于年6月12日向宕昌县水务局发出宕检民(行)行政违监字[]1号督促履行职责检察建议，建议水务局严格依法履行职责，及时向采砂企业和个人收缴少收的河道采砂管理费万余元。截至年12月底，剩余万元管理费仍然没有收缴。宕昌县检察院于年2月3日根据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的规定，再次向宕昌县水务局提出宕检民(行)行政违监字[]1号检察建议，督促宕昌县水务局严格依照《甘肃省河道采砂收费管理实施细则》和《陇南市关于进一步加强和规范开采经营砂、石、土、水、金等资源税费征收管理的意见》的规定，依法履行职责，及时向采砂企业收缴剩余万河道采砂管理费。宕昌县水务局收到检察建议后，向砂场业主收缴管理费70万元，截至一个月答复期限届满，该局仍未依法采取有效措施对剩余万元管理费进行收缴，国家利益仍处于受侵害状态。

3诉讼情况

经层报最高人民检察院批准，宕昌县检察院于年8月11日依法向西和县人民法院提起行政公益诉讼，请求:(1)判决确认宕昌县水务局年至年期间擅自降低河道采砂管理费收费标准的行政行为违法;(2)判决宕昌县水务局依法履行职责，向采砂企业及个人追缴年至年欠缴的采砂管理费。西和县人民法院于年11月11日在宕昌县人民法院科技审判庭开庭审理本案。法庭上，宕昌县水务局对检察机关审查认定的事实全部予以认可。庭审后，法庭宣布该案择期宣判。

西和县人民法院于12月2日上午对本案进行了公开宣判，以[]甘行初19号行政判决书作出如下判决:一、确认被告宕昌县水务局年至年擅自降低河道采砂管理费收费标准的水务征收行为违法。二、被告宕昌县水务局在判决生效后对采砂企业及个人尚未交清的河道采砂管理费继续予以追缴。宕昌县水务局在判决后表示接受判决，不再上诉，并将在今后的工作中严格依法行政，确保国家和社会公共利益不再受到侵害。

4办案指引

管辖

本案系宕昌县人民检察院履职中发现，宕昌县水务局存在未依法履职的情形，造成国家和社会公共利益受到损害，符合《检察机关提起公益诉讼试点方案》(以下简称《试点方案》)的相关要求，可以由检察机关提起行政公益诉讼。具体分析如下:

1.关于案件来源。本案系宕昌县人民检察院反渎职侵权局在开展全市检察机关“守护绿水青山，服务生态陇南”专项行动中发现，宕昌县院反渎职侵权局对涉案人员以涉嫌滥用职权罪刑事立案，并将本案线索移交该院民事行政检察科。宕昌县院民行部门对该案依法进行了审查处理。本案系检察机关在履行职务犯罪侦查职责中发现的案件，符合《试点方案》关于案件来源的要求。

2.关于案件范围。从案件范围来看，本案既符合国有资产保护的领域，也符合矿产资源保护的领域。特别是在矿产资源保护方面，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》附件《矿产资源分类细目》第(三)类“非金属矿产”包括天然石英砂(玻璃用砂、铸型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥标准砂、砖瓦用砂)，最高人民法院在其年9月6日作出的《关于对河道采砂应否缴纳矿产资源补偿费问题的答复》(法行[]9号)中明确，采砂人凡在《矿产资源补偿费征收管理规定》施行以后在河道采砂的，均应依照该规定缴纳矿产资源补偿费，据此，河砂应属于矿产资源。同时，行政机关擅自降低采砂收费标准，放任了非法采砂的行为，对资源的保护也造成不利。且河道采砂管理费也属于国有资产，本案既符合国有资产保护的领域，也符合矿产资源保护的领域，属于行政公益诉讼的试点案件范围。

3.甘肃省是《试点方案》确定的13个省、自治区、直辖市之一，宕昌县隶属于陇南市，是甘肃省内确定的八个试点地区之一，有权开展行政公益诉讼。根据陇南市中级人民法院《关于行政案件异地管辖的暂行办法》第5条的规定，本院应向对本案有管辖权的西和县人民法院起诉。

立案

宕昌县人民检察院先后两次向宕昌县水务局发出检察建议，建议宕昌县水务局严格依照规定，依法履行行政职责，及时向采砂企业和个人收缴剩余的万元河道采砂管理费，挽回国有资产损失。之后宕昌县水务局向砂场业主收缴管理费70万元，但截至一个月答复期限届满，宕昌县水务局未依法采取有效措施对剩余的万元采砂管理费进行收取，也未对此进行合理说明。随后，通过甘肃省检察院、甘肃省宕昌县人民检察院了解，宕昌县水务局在收到宕昌县人民检察院的检察建议后，对剩余的万元，宕昌县水务局也未向相关行政相对人发出限期缴费通知书，也未采取其他措施催缴采砂管理费，国有资产损失仍处于受侵害状态。本案中宕昌县检察院督促行政机关履行职责后，行政机关仍未能有效积极作为，导致目前国有资产损失仍处于受侵害状态，宕昌县检察院已履行了诉前程序。

诉前程序

1.本案调查的重点

(1)宕昌县水务局负有计收河道采砂管理费的法定职责。《中华人民共和国河道管理条例》第40条规定:“在河道管理范围内采砂、取土、淘金，必须按照经批准的范围和作业方式进行，并向河道主管机关缴纳管理费。收费的标准和计收办法由国务院水利行政主管部门会同国务院财政主管部门制定。”水利部、财政部、国家物价局《河道采砂收费管理办法》(水财[]16号)第6条规定:“河道采砂管理费的计收:(一)由发放河道采砂许可证的单位计收采砂管理费。(二)河道采砂管理费的收费标准由各省、自治区、直辖市水利部门报同级物价、财政部门核定。收费单位应按规定向当地物价部门申领收费许可证，并使用财政部门统一印制的收费票据。”《甘肃省实施河道管理条例办法》第3条规定:“省、地(州、市)、县(市、区)水行政主管部门是该行政区域内的河道主管机关，负责本办法的组织实施和监督执行。”此外，根据甘肃省人民政府《关于公布行政执法机关执法依据的公告(第1号)》(甘政发[]33号)附件六“甘肃省水利厅行政执法依据”的相关规定，甘肃省水利厅的三项行政征收职能中包括收取河道采砂管理费。据此，宕昌县水务局是宕昌县区域内的河道主管机关，其职责包括对本区域河道采砂管理费的计收。

(2)宕昌县水务局有权对未按照相关规定缴纳河道采砂管理费的行政相对人采取责令其纠正违法行为、吊销采砂许可证、警告、罚款、没收非法所得、追加滞纳金等行政处罚措施。根据《河道采砂收费管理办法》第9条以及《河道管理条例》第44条的规定，未按照规定缴纳河道采砂管理费的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得;对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。《甘肃省河道采砂收费管理实施细则》(甘水办发[]68号)第9条规定:“在河道内采砂的单位和个人应按季度于每季末前持生产收人账向收费单位缴纳河道采砂管理费。逾期一个月不缴的，吊销采砂许可证，除应缴清拖欠的管理费外，并按月追加1%的滞纳金。”据此，宕昌县水务局对催缴采砂管理费后仍不履行缴费义务的行政相对人，有权采取责令其纠正违法行为、吊销采砂许可证、警告、罚款、没收非法所得、追加滞纳金等行政处罚措施。

2.本案如何针对调查重点开展调查

宕昌县院在排查线索时发现案件线索后，及时向省院作了汇报。省院民行处派人到宕昌指导办案。市院民行处从该案办理开始，积极参与和指导，从法律文书把关到案卷装订全程指导，案件移送起诉时，市院提前与陇南市中级人民法院和西和县人民法院沟通协调，使该案顺利受理立案。

3.本案审查的关键问题

宕昌县水务局在收到宕昌县人民检察院的检察建议后，对剩余的万元，宕昌县水务局也未向相关行政相对人发出限期缴费通知书，也未采取其他措施催缴采砂管理费，国有资产损失仍处于受侵害状态。本案中宕昌县检察院督促行政机关履行职责后，行政机关仍未能有效积极作为，导致目前国有资产损失仍处于受侵害状态，宕昌县检察院已履行了诉前程序。

4.诉前文书写作的关键问题

本案是否符合检察机关提起行政公益诉讼的条件。根据《中华人民共和国河道管理条例》第40条，水利部、财政部、国家物价局制定的《河道采砂管理办法》第11条的规定，各省水利部门可以根据上述法规的规定，结合实际情况，制定本地区河道采砂收费细则。宕昌县水务局作为河道采砂主管单位，年至年期间在对蔡江头骆驼下砂场、老树川砂场、冲家石料场等砂场的管理中，严重违反《甘肃省河道采砂收费管理实施细则》及《陇南市关于进一步加强和规范开采经营砂、石、土、水、金等资源税费征收管理的意见》对采砂管理费收取标准的规定，超越职权，擅自降低河道采砂收费标准，与砂场签订协议，少收河道采砂管理费万元，造成国有资产流失，给国家财政收人造成巨大损失。在宕昌县检察院发出检察建议后，宕昌县水务局虽然追缴了少收河道的部分采砂管理费，但仍有万元河道采砂管理费未收回，未能完全履行其职责，国家利益仍然处于受侵害状态。

提起诉讼

1.起诉条件

本案如何体现符合起诉标准。被监督机关未依法履行职责的事实清楚，且检察机关已履行了相应的诉前程序该案在宕昌县人民检察院向人民法院提起公益诉讼之前，对剩余的万元，截至年6月，宕昌县水务局既没有向相关行政相对人发出限期缴费通知书，也未采取其他措施催缴采砂管理费，国有资产损失仍处于受侵害状态，证明宕昌县水务局没有完全履行职责。

2.提供材料

本案起诉过程中提供哪些材料。《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》(法发(]6号)第12条规定:“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料:(一)行政公益诉讼起诉状，并按照被告人数提出副本;(二)被告的行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料;(三)人民检察院已经履行职责的诉前程序的证明材料。”本案中，宕昌县检察院在向西和县法院提出诉讼时，已经向西和县人民法院提交的证据材料是:

(1)证明宕昌县人民检察院已完成提起公益诉讼诉前程序准备的证据:

①宕检民(行)行政违监字[]1号检察建议书;②宕检民(行)行政违监字[]号诉前程序检察建议书;③水务局对检察建议的回函。

(2)证明宕昌县水务局未依法履行职责的证据:

第一组证据:彭康林、刘建军、冉和平、张龙德、冉文彩五人讯问笔录:证明宕昌县水务局作为河道采砂主管单位，年至年在对蔡江头村骆驼下砂场、老树川砂场、冲家石料场等砂场的管理中，严重违反《甘肃省河道采砂收费管理实施细则》及《陇南市关于进一步加强和规范开采经营砂、石、土、水、金等资源税费征收管理的意见》的规定，超越职权，与砂场签订协议，擅自降低河道采砂收费标准，少收河道采砂管理费。证人骆驼下砂场陈张荣、白杨坝砂场张花兰、白杨坝砂场张书代成、中铁十一局第四集团公司万海树、骆驼下砂场会计刘保平、骆驼下砂场原业主仇俊、老树川村主任马明孝、老树川胡研升采砂场马学文、邓怡泉、新民砂场窦峰生、白杨坝砂场刘成存、新城子采砂场王林宏、冲爱国、王建辉的证人证言:证明年至年采砂厂向水务局缴纳河道采砂管理费情况。

第二组证据:少交河道管理费情况说明、水务局出具的已交管理费证明、扣押款物清单及交款凭据、《宕昌县人民检察院不起诉决定书》:证明宕昌县水务局未依法履职，少收河道采砂管理费的具体数额，及宕昌县水务局在收到检察建议后对少收的河道采砂管理费追缴情况。

第三组证据:①老树川砂场地材供应明细、骆驼下砂场地供应明细、冲家石料场进料统计表、相关砂场砂石加工协议、结算单、运费清单:证明几家砂石厂在年至年石料销售情况和销售金额。②中铁十一局使用砂石料记录、砂石试验记录:证明中铁十一局年至年使用老树川石料场等几家砂场地材石料情况。

第四组证据:石料场采砂许可申请、采砂许可证、建材企业清理整顿领导小组会议纪要及相关文件，《中华人民共和国河道管理条例》、《甘肃省实施河道管理条例办法》、《甘肃省河道采砂收费管理实施细则》、《陇南地区实施河道管理条例细则》及《陇南市关于进一步加强和规范开采经营砂、石、土、水、金等资源税费征收管理的意见》:证明几家砂场属于合法开采，应按照相关规定缴纳销售额15%一-30%的采砂管理费，无证开采的已关停砂场并处以罚款。

上述证据证实宕昌县检察院在起诉前已经履行了诉前程序。证明宕昌县水务局未依法履职，少收河道采砂管理费的具体数额，及宕昌县水务局在收到检察院建议后对少收的河道采砂管理费追缴情况。

3.庭前会议

通过该案的办理，在本市初步形成了检法两家办理公益诉讼案件的程序共识。由于本案是陇南首例检察机关以公益诉讼人身份提起的行政公益诉讼案。在年1月9日，本案开庭前2天，陇南市中级人民法院副院长蒲黎生主持召开了陇南市中级人民法院和陇南市人民检察院副检察长张建明、民行处长杨晓菊、西和县人民法院、宕昌县检察院相关人员参加的庭前会议，安排部署庭审保障工作，确保了案件顺利审理。在诉讼程序上坚持检察机关的监督属性，明确相关程序问题，特别是公益诉讼人的法律地位、举证责任、出庭规则等方面初步达成共识，并付诸实践，为今后的公益诉讼案件办理树立了标杆。比如诉的数量问题，本案行政机关的行政行为涉及4个行政相对人，法院起初提出应该按4个诉处理，经过多次沟通，两家达成共识，该诉针对的是行政单位的行为，应该按1个诉处理。同时在是否追加行政相对人为本诉第三人的问题上，检法双方经过探讨认为，公益诉讼是检察机关代表国家保护国家和社会公共利益，对行政机关履职进行监督，将民事主体作为第三人纳入本案，影响了本案公益诉讼的属性，故不追加第三人。

4.庭审应对

(1)彭康林、刘建军、冉和平、张龙德、冉文彩涉嫌玩忽职守罪的问题

宕昌县人民检察院对原宕昌县水务局局长(任职时间:年5月至年1月)彭康林、宕昌县水务局局长刘建军(任职时间:年3月至年7月)、原宕昌县水务局副局长兼宕昌县自来水公司经理冉和平(任职时间:年4月至年12月)、宕昌县水务局水政监察大队队长张龙德(任职时间:年9月至年8月)、宕昌县水务局纪检组长冉文彩涉嫌滥用职权罪一案拟作不起诉处理后，以彭康林、刘建军、冉和平、张龙德、冉文彩涉嫌滥用职权罪于年12月2日报请陇南市人民检察院审批。陇南市人民检察院于年12月26日作出陇检公诉批复[]4号批复，对彭康林、刘建军、冉和平、张龙德、冉文彩以涉嫌玩忽职守罪作不起诉处理。宕昌县人民检察院于年3月23日作出宕检公诉刑不诉[]2号不起诉决定书，认定被不起诉人彭康林、刘建军、冉和平、张龙德、冉文彩已构成玩忽职守罪，但有自首情节，犯罪情节轻微，根据《中华人民共和国刑法》规定，不需要判处刑罚，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第条第2款之规定，决定对彭康林、刘建军、冉和平、张龙德、冉文彩不起诉。

无论彭康林、刘建军、冉和平、张龙德、冉文彩是否涉嫌刑事犯罪，并不能免除水务局对采砂管理费的征收职责。你局均应履行对采砂管理费的征收职责。

(2)该案材料提取是否合法，是否可以排除

该案提取的证据来源合法，内容真实充分，且符合证据的三性要求。

(3)制发《检察建议书》的依据

十八届四中全会决定:检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。《人民检察院民事诉讼监督规则(试行》》第条第4款的规定，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40条的规定，在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院。

(4)水务局已经采取措施履行职责的问题

宕昌县人民检察院先后两次向宕昌县水务局发出检察建议，建议宕昌县水务局严格依照规定，依法履行行政职责，及时向采砂企业和个人收缴剩余的万元河道采砂管理费，挽回国有资产损失。之后宕昌县水务局向砂场业主收缴管理费70万元，但截至一个月答复期限届满，宕昌县水务局未依法采取有效措施对剩余的万元采砂管理费进行收取，也未对此进行合理说明。宕昌县水务局也未向相关行政相对人发出限期缴费通知书，也未采取其他措施催缴采砂管理费，国有资产损失仍处于受侵害状态。本案中宕昌县检察院督促行政机关履行职责后，行政机关仍未能有效积极作为，导致目前国有资产损失仍处于受侵害状态。

另外，对于被告以蔡江头骆驼下砂场、老树川砂场、冲家砂场、白杨坝砂场业主均已写了委托书，授权中铁十一局集团第四工程有限公司兰渝铁路项目经理部从所欠付各砂场砂石料款中支付需补交的管理费，被告认为已经完全履行职责。不能认为被告已经完全履行职责，与事实不符。(5)以水务局为被告提起诉讼主体是否适当

行政公益诉讼案件的被告是违法行使职权或者不作为的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织。

①宕昌县水务局负有计收河道采砂管理费的法定职责。《中华人民共和国河道管理条例》第40条规定:“在河道管理范围内采砂、取土、淘金，必须按照经批准的范围和作业方式进行，并向河道主管机关缴纳管理费。收费的标准和计收办法由国务院水利行政主管部门会同国务院财政主管部门制定。”水利部、财政部、国家物价局《河道采砂收费管理办法》(水财[]16号)第6条规定:“河道采砂管理费的计收:(一)由发放河道采砂许可证的单位计收采砂管理费。(二)河道采砂管理费的收费标准由各省、自治区、直辖市水利部门报同级物价、财政部门核定。收费单位应按规定向当地物价部门申领收费许可证，并使用财政部门统一印制的收费票据。”《甘肃省实施河道管理条例办法》第3条规定:“省、地(州、市)、县(市、区)水行政主管部门是该行政区域内的河道主管机关，负责本办法的组织实施和监督执行。”此外，根据《甘肃省人民政府关于公布行政执法机关执法依据的公告(第1号》》(甘政发[]33号)附件六“甘肃省水利厅行政执法依据”的相关规定，甘肃省水利厅的三项行政征收职能中包括收取河道采砂管理费。据此，宕昌县水务局是宕昌县区域内的河道主管机关，其职责包括对本区域河道采砂管理费的计收。

②宕昌县水务局有权对未按照相关规定交纳河道采砂管理费的行政相对人采取责令其纠正违法行为、吊销采砂许可证、警告、罚款、没收非法所得、追加滞纳金等行政处罚措施。根据《河道采砂收费管理办法》第9条以及《河道管理条例》第44条的规定，未按照规定交纳河道采砂管理费的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得;对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。《甘肃省河道采砂收费管理实施细则》(甘水办发[]68号)第9条规定:“在河道内采砂的单位和个人应按季度于每季末前持生产收入账向收费单位缴纳河道采砂管理费。逾期一个月不缴的，吊销采砂许可证，除应缴清拖欠的管理费外，并按月追加1%的滞纳金。”据此，宕昌县水务局对催缴采砂管理费后仍不履行缴费义务的行政相对人，有权采取责令其纠正违法行为、吊销采砂许可证、警告、罚款、没收非法所得、追加滞纳金等行政处罚措施。

5依据指引

1.《中华人民共和国河道管理条例》

第四十条在河道管理范围内采砂、取土、淘金，必须按照经批准的范围和作业方式进行，并向河道主管机关缴纳管理费。收费的标准和计收办法由国务院水利行政主管部门会同国务院财政主管部门制定。

第四十四条违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得;对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任:

(一)在河道管理范围内弃置、堆放阻碍行洪物体的;种植阻碍行洪的林木或者高秆植物的;修建围堤、阻水渠道、阻水道路的;

(二)在堤防、护堤地建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动的;

(三)未经批准或者不按照国家规定的防洪标准、工程安全标准整治河道或者修建水工程建筑物和其他设施的;

(四)未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘的;

(五)未经批准在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，以及开采地下资源或者进行考古发掘的;

(六)违反本条例第二十七条的规定，围垦湖泊、河流的;

(七)擅自砍伐护堤护岸林木的;

(八)汛期违反防汛指挥部的规定或者指令的。

2.《河道采砂收费管理办法》

第六条河道采砂管理费的计收:

(一)由发放河道采砂许可证的单位计收采砂管理费。

(二)河道采砂管理费的收费标准由各省、自治区、直辖市水利部门报同级物价、财政部门核定。收费单位应按规定向当地物价部门申请收费许可证，并使用财政部门统一印制的收费票据。

第九条违反本办法第三、四、五条规定的，按《河道管理条例》第四十四条规定办理。

第十一条各省、自治区、直辖市水利部门可以根据本办法的规定，结合实际情况，商同级财政、物价部门制定本地区河道采砂收费管理实施细则。

3.《甘肃省实施河道管理条例办法》

第三条省、地(州、市)、县(市、区)水行政主管部门是该行政区域内的河道主管机关，负责本办法的组织实施和监督执行。

4.《甘肃省河道采砂收费管理实施细则》

第九条在河道内采砂的单位和个人应按季度于每季末前持生产收入账向收费单位缴纳河道采砂管理费。逾期一个月不缴的，吊销采砂许可证，除应缴清拖欠的管理费外，并按月追加1%的滞纳金。

5.《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》

第十二条人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料:

(一)行政公益诉讼起诉状，并按照被告人数提出副本;

(二)被告的行为造成国家和社会公共利益受到侵害的初步证明材料;

(三)人民检察院已经履行职责的诉前程序的证明材料。