甘肃省庆阳市环县人民检察院诉环县水务局不作为案(矿产资源)

1基本案情

环县人民检察院在履职中发现，环县共有采砂企业28家，其中有5家系碎石场，不在河道内直接采砂，不属于水务局管理对象，剩余23家采砂厂中10家办理了采砂许可证，其余13家采砂厂和个人均未办理采砂许可证，也未进行环评审核。环县水务局未采取相应的行政手段督促整改，却变相以收取砂石管理费的方式默许非法采砂行为。自年以来，环县水务局针对无证非法采砂行为，共收取砂石管理费元。

年5月至8月，环县人民检察院对县域河道采砂情况进行摸底调查期间，环县水务局集中对8家采砂企业和个人发出《责令停止违法行为通知书》《行政处罚决定书》，责令其立即停止违法行为，限期拆除洗砂台，回填砂坑，恢复河道原貌。但是，对在限期内未整改的相对人，环县水务局未进一步采取有力措施进行监管。

2诉前程序

年7月26日，环县人民检察院向环县水务局发出环检民(行)行政违监[]号检察建议书，建议:(1)依法对无证采砂企业依照相关法律规定进行查处;(2)对与核准的采砂点不一致的采砂企业进一步督查，规范监管;(3)对在河道挖取砂源后未进行填埋处理，且开采废料未及时清理、任意堆积的采砂企业依法依规进行查处，排除汛期行洪安全隐患。

年8月18日，环县水务局书面回复环县人民检察院，对境内砂厂的基本情况进行了归类，并提出了具体整改措施。具体回复内容如下:有证到期和无证的12家企业和个人、有证未到期的1家、续办新办的3家采砂企业已责令停产;对无证非法采砂的6家企业和个人已进行罚款处理;对在河道采砂未回填整理的企业已督促整改。

检察建议书回复两个月后，年10月28日至11月2日，环县人民检察院在对部分采砂企业回访调查中发现，哩庄、鑫泰、兴安、志忠等四家采砂企业及贾生再个人依然在无证采砂、继续生产作业;经过对官亭湾、许旗、前程、聚和、方正圆、德胜、哩庄、兴安、磊发、志忠、鑫泰等11家采砂企业及贾生再、朱喜明等两名采砂个人的采砂现场进行勘查，洗砂台未拆除，采砂设备、装载机、运砂车辆随意停放在河道、砂场;河道、砂坑未进行机械回填和处理，未恢复河道原状。已形成多个积水砂坑，且未设置明显的危险警示标志，严重威胁到周边群众的生命和财产安全;废弃石料随意堆放、占用河道，直接影响河势稳定、危及堤防安全。

针对检察建议提出的问题，环县水务局并未依法采取有效措施进行监管，县域内河道生态环境和水资源持续遭到破坏，社会公共利益仍处于持续受侵害状态。

3诉讼情况

年12月5日，环县人民检察院以环县水务局怠于履行职责为由向庆阳林区基层法院提起行政公益诉讼。诉讼请求:(1)确认被告环县水务局对于非法在河道内采砂怠于履行监管职责的行为违法;(2)请求判令被告环县水务局继续履行监管职责。

年1月11日，庆阳林区基层法院公开开庭审理了本案。审理查明情况与公益诉讼起诉书载明一致。法院认为，依据《中华人民共和国水法》第12条第4款:“县级以上地方政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”及《甘肃省河道管理条例》第5条:“县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内河道的监督管理工作，其所属的河道管理机构负责日常工作。”的规定，被告环县水务局作为环县人民政府水行政主管部门，对其管辖范围内河道采砂工作负有监管职责。依据《中华人民共和国水法》第39条第1款:“国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度办法，由国务院规定。”的规定，河道采砂实行许可准入制度，禁止无证采砂，但被告环县水务局对其管辖范围内的非法采砂行为，未能采取其他确实有效的监管措施，致使河道非法采砂行为长期持续，公益诉讼人发出检察建议书后，被告环县水务局虽对非法采砂的单位和个人作出停止违法行为、拆除生产设备、恢复河道原貌并罚款的行政处罚决定，但对限期内未进行整改的单位和个人，未进一步履行监管义务，被告环县水务局明显存在怠于履行监管职责的事实，故公益诉讼人要求确认被告环县水务局怠于履行监管职责的行为违法的请求应予支持;公益诉讼人在回访中，发现仍有部分单位和个人继续作业，部分河道采砂坑尚未回填，河道原貌仍未完全恢复，致使环县的河道生态环境及自然资源仍然处于受侵害状态，故公益诉讼人要求被告环县水务局继续履行监管职责的请求应予支持。

年1月11日，庆阳林区基层法院当庭作出宣判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第72条、第74条第2款2项之规定，判决:一、确认被告环县水务局对河道非法采砂怠于履行监管职责的行为违法;二、被告环县水务局在判决生效后继续履行监管职责。

4办案指引

管辖

1.法律规定

根据全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的规定》、最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》及《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第41条之规定。

2.事实依据

经过诉前程序，环县域河道内非法采砂企业无视监管，河道、砂坑并未进行机械回填和处理，河道未恢复原状，已形成多个积水砂坑，且未设置危险警示标志，严重威胁周边群众的生命和财产安全。河道生态环境和水资源持续遭到破坏的情形并未实质性改变，国家和社会公共利益仍处于被侵害状态。

立案

1.河道采砂实行许可证制度，禁止无证采砂。对无证采砂企业和个人长期非法采砂作业，环县水务局未采取相应的行政手段予以监管，却变相以收取砂石管理费的方式默许非法采砂行为。

2.环县水务局虽对8家企业和个人，发出《责令停止违法行为通知书》《行政处罚决定书》，责令其限期拆除洗砂台，回填砂坑，恢复河道原貌。但是，对在限期内未整改的相对人，未再进一步采取有力措施进行监管。

3.环县人民检察院回访调查发现，截至回访时仍有5家采砂企业和个人在无证采砂、生产作业。经对采砂现场实地调查，河道、砂坑并未进行机械回填和处理，河道未恢复原状，已形成多个积水砂坑，且未设置危险警示标志，严重威胁周边群众的生命和财产安全。环县河道生态环境和水资源持续遭到破坏的情形并未实质性改变，国家和社会公共利益仍处于被侵害状态。

诉前程序

1.本案调查的重点

其一，负有监管河道采砂的主体;其二，监管部门是否依法履行了监管职责;其三，河道采砂的准入制度，采砂企业和个人是否按规定办理了相关手续;其四，采砂企业和个人是否违反规定进行作业，对废弃料是否按规定处理;其五，采砂企业和个人是否存在违法占地的情形(涉及国土部门的监管责任);其六，采砂企业和个人对采取砂料后造成的暗坑、暗道是否进行了机械回填，有无安全隐患。

2.本案如何针对调查重点展开调查

针对谁是监管部门的问题，采取了查阅相关法律、法规规定及调取了相关单位的权利责任清单，证明其负有监管职责;针对监管部门是否依法履行了监管职责的问题，调取了其执法档案、巡查日志，对其作出行政处罚后是否跟进监督进行了调查取证;针对采砂企业和个人是否办理了相关手续的问题，采取了查阅法律、法规规定，了解准入制度，调取了职能部门办理采砂许可证的审批资料;针对采砂企业和个人是否按规定作业，对废弃料的处理及暗坑、暗道是否回填，采取了现场调查、现场勘查，现场拍照、摄录，用以固定证据;针对采砂企业和个人是否非法占地的问题，采取现场GPS测量的办法用以固定证据。

3.本案审查的关键问题

其一，审查确定环县水务局在履行河道采砂监管职能方面存在违法行为。主要是两个方面的表现:首先，未严格遵守《中华人民共和国水法》关于河道采砂准入制度的规定，变相以收取砂石管理费的方式默许非法采砂行为长期存在;其次，在收到检察建议书后，其虽然采取了一定的方式要求采砂企业和个人进行整改，但是对在限期内未整改的并未跟进监督，穷尽监督手段。

其二，确定受损害的是否是国家或社会公共利益。首先，根据国务院年4月1日颁布的《矿产资源补偿费征收管理规定》附录中将天然石英砂(建筑用砂、铸型用砂、水泥标准用砂、砖瓦用砂)列在应征收矿产资源补偿费的矿种之内，而矿产资源属于国家所有。其次，采砂企业和个人在采取砂源后对河道、砂坑尤其是位于河中的暗坑、暗道，未进行机械回填和处理，河道未恢复原状，已形成多个积水砂坑，且未设置危险警示标志，严重威胁周边群众的生命和财产安全。

4.诉前文书写作的关键问题

一是明确指出行政机关在行政执法过程中存在的问题;二是针对前述问题建议行政机关采取哪些措施;三是叙明检察机关监督的法律依据:四是告知行政机关在接到检察建议书后规定期限内仍未积极有效作为的法律后果。

跟进调查

环县水务局书面回复两个月后，年10月28日至11月2日，环县人民检察院在对部分采砂企业进行了回访调查，发现仍有四家采砂企业及贾某某个人依然在无证采砂、继续生产作业;对十一家采砂企业及贾某某、朱某某等两名采砂个人的采砂现场进行勘查，洗砂台未拆除，采砂设备、装载机、运砂车辆随意停放在河道、砂场;河道、砂坑未进行机械回填和处理，未恢复河道原状，已形成多个积水砂坑，且未设置明显的危险警示标志，严重威胁到周边群众的生命和财产安全;废弃石料随意堆放、占用河道，直接影响河势稳定、危及堤防安全。

提起诉讼

1.诉讼请求

是否请求法院确认被告的行政行为违法?考虑到这么几个方面:一是环县水务局未严格遵守《中华人民共和国水法》关于河道采砂准入制度的规定，变相以收取砂石管理费的方式默许非法采砂行为长期存在这一.监管方式违法;二是非法采砂行为确实造成了国家和社会公共利益受损的事实长期存在，县水务局监管缺位。故而，将诉讼请求首项确定为请求确认被告行政行为违法。考虑到因为长期的监管缺失，造成采砂企业和个人无视监管，被告环县水务局在收到检察建议书后虽然采取了一定的措施，但仍未有效制止非法采砂行为，故其应继续履行监管职责。

2.提供材料

根据《行政诉讼法》第34条的规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。”及第37条:“原告可以提供证明行政行为违法的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”应由被告证明其严格、依法、规范履行河道采砂监管职责的证据。但在起诉前检察机关已围绕待证事实进行了全面的取证工作，庭审中提交了四组证据，环县水务局组织机构代码证、环县水务局水政监察大队组织机构代码证、事业单位法人证书、环县水务局机构设置及主要职责、河道采砂许可内容信息表;环县水务局《环县境内采石厂基本情况登记表》、环县水务局《关于非法采砂对河道造成影响的情况说明》、环县水务局环水发[]51号《关于请求批复环县河道采砂规划的报告》、环县人民政府环政发[]32号《环县人民政府关于环县河道采砂规划的批复》、环县水务局年5月至8月对部分非法采砂企业和个人作出的《立案报告》、《责令停止违法行为通知书》及《行政处罚决定书》、环县水务局年至年向部分非法采砂企业和个人收取采砂管理费票据复印件、年至年环县水务局水政监察大队值班日志及巡查登记表;环县人民检察院环检民(行)行政违监(]号检察建议书、环县人民检察院送达回证、环县水务局环水发[]55号回复雨、环县水务局对非法采砂企业和个人整改后部分砂厂现场拍照;对采砂企业业主及采砂个人的调查笔录;对采砂河道的现场拍照;对无视监管的四家采砂企业及贾某某个人采砂现场视频光盘等相关证据。

3.庭审应对

(1)本案属于试点范围。

关于案件来源。本案系环县人民检察院反渎职侵权局在对本县河道采砂情况进行初查过程中发现，将本案线索移交该院民事行政检察科。该院民行部门对该案依法进行了审查处理。本案系检察机关在履行职务犯罪侦查职责中发现的案件，符合《试点方案》关于案件来源的要求。

关于案件范围。从案件范围来看，本案既符合资源保护领域，也符合生态环境保护的领域。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》附件《矿产资源分类细目》第(三)类“非金属矿产”包括天然石英砂(玻璃用砂、铸型用砂、建筑用砂、水泥配料用砂、水泥标准砂、砖瓦用砂)，最高人民法院在其年9月6日作出的《关于对河道采砂应否缴纳矿产资源补偿费问题的答复》(法行[]9号)中明确，采砂人凡在《矿产资源补偿费征收管理规定》施行以后在河道采砂的，均应依照该规定缴纳矿产资源补偿费，据此，河砂应属于矿产资源。同时，非法采砂的行为，对生态环境破坏极大。本案既符合资源保护领域，也符合生态环境保护范畴，属于行政公益诉讼的试点案件范围。

甘肃省是《试点方案》确定的13个省、自治区、直辖市之一，环县隶属于庆阳市，是甘肃省内确定的8个试点地区之一，有权开展行政公益诉讼。

(2)被监督机关负有法定职责。

《中华人民共和国水法》第39条“国家实行河道采砂许可制度。在河道范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告”，《甘肃省河道管理条例》第5条“河道管理实行按流域统一管理和区域分级管理相结合的体制。县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内河道的监督管理工作，其所属的河道管理机构负责日常工作”。据此，环县水务局是环县县域内的河道主管机关。环县水务局内设水政水资源办公室，其职责是依法颁布取水许可证、河道采砂许可证、依法收取水资源费和河道采砂管理费、依法开展水资源统一管理和调配工作。水政监察大队，其职责是组织开展水利法规及政策宣传、依法查处各类水事违法案件及纠纷。

(3)被监督机关未依法履行职责的事实清楚，且检察机关已履行了相应的诉前程序。

(4)支持地方经济发展与环境、资源保护的关系。良好的生态环境本身就是生产力，就是发展后劲，就是核心竞争力。我国经济正处于增速换挡、提高质量和效益的新阶段，只有转型升级才能持续健康发展。加强生态环境保护，可以倒逼经济转型、优化经济发展。蓝天白云、青山绿水是民生之基、民心所向。走向生态文明新时代、建设美丽新中国，是我们党提高执政能力的重要体现。

(5)局部利益与整体利益、短期利益与长远利益的问题。短期看是对区域性地方经济发展起到了一定的推动作用，但是却极大地损害了国家和社会公共利益，尤其是对平等竞争的市场秩序和行政机关的监督监管规则产生极大的负面引导。

5依据指引

1.《中华人民共和国水法》

第三十九条国家实行河道采砂许可制度。河道采砂许可制度实施办法，由国务院规定。

在河道管理范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采期，并予以公告。

2.《中华人民共和国河道管理条例》

第二十四条(第一款)在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路;种植高秆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木;设置拦河渔具;弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。

第二十五条在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准;涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准:

(一)采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥;

(二)爆破、钻探、挖筑鱼塘;

(三)在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施;

(四)在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。

第四十条在河道管理范围内采砂、取土、淘金，必须按照经批准的范围和作业方式进行，并向河道主管机关缴纳管理费。收费的标准和计收办法由国务院水利行政主管部门会同国务院财政主管部门制定。

第四十四条违反本条例规定，有下列行为之一的，县级以上地方人民政府河道主管机关除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款、没收非法所得;对有关责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任:

(一)在河道管理范围内弃置、堆放阻碍行洪物体的;种植阻碍行洪的林木或者高秆植物的;修建围堤、阻水渠道、阻水道路的;

(二)在堤防、护堤地建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动的;

(三)未经批准或者不按照国家规定的防洪标准、工程安全标准整治河道或者修建水工程建筑物和其他设施的;

(四)未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘的;

(五)未经批准在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，以及开采地下资源或者进行考古发掘的;

(六)违反本条例第二十七条的规定，围垦湖泊、河流的;

(七)擅自砍伐护堤护岸林木的;

(八)汛期违反防汛指挥部的规定或者指令的。

第四十六条当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知书之日起十五日内，向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内，向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知书之日起十五日内，直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请向人民法院强制执行。对治安管理处罚不服的，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定办理。

3.《甘肃省河道管理条例》

第五条河道管理实行按流域统一管理和区域分级管理相结合的体制。县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区城内河道的监督管理工作，其所属的河道管理机构负责日常工作。

第二十一条河道采砂规划划定的禁采区、禁采期应当向社会公告。禁止任何单位和个人在禁采期、禁采区进行河道采砂活动。

第二十二条河道采砂许可证由县级以上人民政府水行政主管部门或流城管理机构统一发放。

第二十三条从事河道采砂活动的单位和个人应当向县级以上人民政府水行政主管部门或流域管理机构申请河道采砂许可证。

第二十四条河道采砂应当随时转运或者清除砂石料、弃料堆体，随时复平采砂坑道，运输砂石的车辆按指定进出场路线行驶。汛期不得在河床堆放砂石料。河道采砂结束后应当及时清理，平整河道。

4.《甘肃省河道采砂收费管理实施细则》

第三条河道采砂实行许可证制度。按河道管理权限由各级河道主管部门负责对河道内砂石资源进行全面登记勘察，实施采砂管理。

第四条在河道采砂的单位和个人，必须向当地河道管理单位提出申请，并同时提交说明开采量、采运地点、时间、范围、深度、作业方式、车辆运输线路、废弃料处理方案、安全度汛措施以及负责人等内容的开采计划。经河道主管部门批准，发给采砂许可证。

第六条领取采砂许可证的单位和个人，在河道内采砂，必须遵守下列规定:

(一)严格按照批准的开采计划作业，不得擅自扩大开采范围。若需变更，必须重新申报;

(二)开采的弃料要随时清理，并按要求及时回填，不得在河道内任意堆积，不得影响行洪安全。