一、前言

建设用砂石是构筑混凝土骨架的关键原料，是消耗自然资源众多的大宗建材产品。我国砂石年产量高达亿吨，是世界最大的砂石生产国和消费国。随着天然砂石资源约束趋紧和环境保护日益增强，沙石行业集中度将进一步提升，机制沙石企业面临前所未有的机遇和挑战。本文对沙石行业进行简单梳理，仅供了解交流。同时，希望各家沙石企业能凭借雄厚的资源、资本、技术、品牌、市场等优势，成功打造年产量超过1亿吨的跨区域砂石企业集团。

二、沙石行业简况

砂石，是砂、卵（砾）石、碎石、块石、料石等材料的统称。砂石也可称作“砂石骨料”、“骨料”、“集料”，或简称为“砂”。粒径大于5mm的砂石为粗骨料，即常说的石子；粒径小于5mm的砂石为细骨料，又称为砂。砂石主要用于与水泥、其它添加剂合用以拌制混凝土或砂浆，是在混凝土或砂浆中起骨架或填充作用的粒状松散材料，具有十分良好的硬度和稳定的化学性质。混凝土是工程建设中应用最大量、最广泛的材料，而砂石是混凝土组成材料中重要和用量最多的原材料，占混凝土质量的6/7左右，是混凝土、砂浆的骨架。用途上，沙石骨料80%用于混凝土；20%用于道砟、路基、沥青等其他工程建设。

目前，全球每年要消耗超过亿吨砂石骨料，是继水之后消耗量第二大的自然资源。我国砂石骨料年用量超过亿吨，是目前开采量最大的矿产资源，年直接产值及带动的运输等行业产值合计超过万亿元，是国民经济的重要支柱产业。年，国家统计局下发《战略性新兴产业分类（）》，将“机制砂”列为战略性新兴产业重点产品和服务。

在砂石市场中，根据砂石的来源可以分为：1）天然砂石：河砂、河卵石、海砂、海石、山砂、山石等，主要在河水冲击积累、海沙沉淀等自然力的作用下形成。2）人造砂石（机制砂）：是人类利用机械加工的手段将一些自然材料和废弃材料按照科学标准加工而成。由于天然砂石骨料短时期内不可再生，经过几十年的过度、无序开采，我国一半以上的地区都出现了天然砂石骨料资源严重短缺的状况。近年来，在国家宏观经济“供给侧”改革背景下，“绿色矿山”和“安全生产”持续推进，非法采砂入刑，环保法修订和“环保督查”常态化等一系列政策给砂石骨料行业供给侧带来了巨大而深刻的影响，导致机制砂石已占据绝对主导地位，砂石行业集中度快速提升。

年之前，开山炸石一破一筛粗放式矿山占据着砂石骨料行业主流地位。在党的十八大首次将“生态文明建设”纳入中国特色社会主义事业总体布局的总体方针指导下，国家及地方政府陆续颁布限制开采天然砂、鼓励机制砂等一系列促进砂石骨料行业健康有序发展的政策，砂石骨料行业逐步迈入规范化发展的道路：环保不达标的小型、微型砂石骨料生产企业被责令停产整改、关停；天然砂石资源大幅收紧，禁采、限采等控制开采力度加大；绿色矿山建设上升为国家行动；全国逐步建成了数百家集矿山开采、加工、储运的高度集成化、自动化、规模化的现代化砂石骨料企业。目前，砂石矿山供给结构整体特征表现为“梯度上升一增一减”，即：生产规模等级由小到大逐年保持一定上升趋势，大型乃至年产量千万吨级的超大型砂石矿山数量稳步增加，小型、微型砂石矿山在加速减少。

砂石骨料作为一种大宗固体建设材料，高昂的物流成本是市场扩张的先天瓶颈，从供给辐射面来看，主要以区域性短线供给为主，以跨区域长线输送为辅。现行砂石骨料矿山主要围绕省会城市、地级市、县城等经济聚集区一定距离内建设；另外，由于河运、海运成本较低，沿江沿海骨料矿山资源丰富的地区也是砂石场特别是大型砂石骨料矿山集中分布的地带。从区域来看，资源丰富、物流条件较好和经济较为活跃的地区沙石骨料产量也较高，具体包括江苏、河南、山东、广东及四川，其中长三角、长江中游、成渝、中原、珠三角、京津冀、关中七大板块占我国砂石骨料市场消费量的60%以上。沙石行业除了前述区域不平衡现象，还与国家宏观经济景气程度、固定资产投资以及宏观经济政策、产业政策等高度相关，具有一定的周期性。此外，区别于其他矿业，由于沙石重量大、价值低、运输半径小的特点，沙石产业集中度越高，劣势将越明显。

年，全国沙石骨料销量预计超过亿吨，其中广东、山东、江苏、四川、安徽5个省份销售量预计超过60亿吨。年，全国石矿企业约1.7万家，其中沙石相关企业主要分为四类，即以海螺水泥、华新水泥等为代表的水泥系企业；以各地交投集团等为代表的交工建系企业；以水电企业为代表的水电系企业；以及各地方民营企业。沙石行业盈利水平方面，根据上市公司公开披露的信息，年沙石骨料业务平均毛利率为61.06%。矿石品位、位置、市场容量、产品质量、综合成本及企业运营能力是沙石企业长期盈利的关键。

三、沙石行业政策法规

砂石行业的政策法规涉及矿业权出让、开采利用、环境保护、河道采砂等诸多领域，本文对沙石行业的法规政策进行基础性梳理，具体如下：

1.沙石行业政策

根据《工业和信息化部、国家发展改革委、自然资源部等关于推进机制砂石行业高质量发展的若干意见》（工信部联原〔〕号），到年，全国形成较为完善合理的机制砂石供应保障体系，产品质量符合GB/T《建设用砂》等有关要求，以I类产品为代表的高品质机制砂石比例大幅提升，年产万吨及以上的超大型机制砂石企业产能占比达到40%，利用尾矿、废石、建筑垃圾等生产的机制砂石占比明显提高，“公转铁、公转水”运输取得明显进展。万吨产品能耗（不含矿山开采和污水处理）以石灰石等软岩为原料的不高于10吨标煤，以花岗岩等中硬岩为原料的不高于13吨标煤，水耗达到相关要求，矿山建设、生产要符合DZ/T《砂石行业绿色矿山建设规范》。培育家以上智能化、绿色化、质量高、管理好的企业。

根据国家发展改革委、工业和信息化部、公安部、财政部、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部、应急管理部、市场监管总局、国家统计局、中国海警局、中国国家铁路集团有限公司关于印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》的通知（发改价格〔〕号），大力发展和推广应用机制砂石，降低运输成本；合理开发利用河道砂石资源，加大河道航道疏浚砂利用，探索推进三峡库区等淤积砂开采利用；支持废石尾矿综合利用，鼓励利用固废资源制造再生砂石，推动工程施工采挖砂石统筹利用，积极推广钢结构装配式建筑。

2.矿业权出让

（1）竞争性出让

我国矿业权的出让方式经历了从无偿行政审批，到以有偿行政审批为主、招拍挂市场竞争方式出让为辅，再到以招拍挂市场竞争方式出让为主、协议出让和行政审批为辅的三个阶段。年，《矿业权出让制度改革方案》作为矿业权出让制度改革的指导性文件，全面推进矿业权竞争性出让，严格限制矿业权协议出让。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔〕17号）规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；……。因此，法律性质上，矿业权出让合同属于行政合同。

《矿产资源法》规定，国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发[6]12号）规定，矿业权出让由县级以上人民政府国土资源主管部门负责，依法办理。石灰岩（建筑石料用）等不再设探矿权，而以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权。《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔〕16号）规定，石灰岩（建筑石料用）等的采矿权不得以协议出让方式申请扩大矿区范围，不得分立，不允许变更开采矿种。《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔〕7号）规定，全面推进矿业权竞争性出让，严格控制矿业权协议出让。

除协议出让外，对其他矿业权以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让，出让前应当在自然资源部门户网站、同级自然资源主管部门门户网站（或政府门户网站）和政府公共资源交易平台（矿业权交易平台）公告不少于20个工作日。

基于矿山安全生产和资源合理开发利用等考虑，已设采矿权深部或上部的同类矿产（《矿产资源分类细目》的类别，普通建筑用砂石土类矿产除外），需要利用原有生产系统进一步勘查开采矿产资源的，可以协议方式向同一主体出让探矿权、采矿权。协议出让矿业权，必须实行价格评估、结果公示，矿业权出让收益由自然资源主管部门根据评估价值、市场基准价确定。

（2）矿业权出让收益

从法律性质来看，竞得人（受让人）通常取得的是申领采矿权许可证的排他资格，并非实际获得采矿权或者采矿权许可。

《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔〕29号）规定，将采矿权价款调整为矿业权出让收益；以拍卖、挂牌方式出让的，竞得人报价金额为矿业权出让收益；矿业权出让收益在出让时一次性确定，以货币资金方式支付，可以分期缴纳。将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费；……根据矿产品价格变动情况和经济发展需要实行动态调整的矿业权占用费。

《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔〕35号）、《财政部、自然资源部关于进一步明确矿业权出让收益征收管理有关问题的通知》（财综〔〕11号），对矿业权出让收益、矿业权出让收益率及其征收、缴纳等进行具体规定。

矿业权出让收益是国家基于自然资源所有权，将探矿权、采矿权出让给探矿权人、采矿权人而依法收取的国有资源有偿使用收入。矿业权出让收益包括探矿权出让收益和采矿权出让收益。矿业权出让收益原则上通过出让金额的形式征收。对属于资源储量较大、矿山服务年限较长、市场风险较高等情形的矿业权，可探索通过矿业权出让收益率（矿业权出让收益占矿产品销售收入的比率）的形式征收。

以出让金额形式征收的矿业权出让收益，低于规定额度的，可一次性征收；高于规定额度的，可按以下原则分期缴纳；采矿权人在取得采矿许可证前，首次缴纳比例不得低于采矿权出让收益的20％；剩余部分在采矿权有效期内分年度缴纳。

以出让收益率确定的矿业权出让收益，在矿山开采时按年度征收，计算公式为：年度矿业权出让收益＝矿业权出让收益率×矿产品年度销售收入。

征收机关依据出让合同开具缴款通知书，通知矿业权人缴款。矿业权人在收到缴款通知书7个工作日内，按缴款通知及时缴纳矿业权出让收益。分期缴纳矿业权出让收益的矿业权人，首期出让收益按缴款通知书缴纳，剩余部分按矿业权出让合同约定的时间缴纳。

（3）净矿出让

“净矿”出让根本目的是保障矿业权人取得矿业权后能够按期进行勘查开采，一方面解决矿地矛盾，另一方面也涉及矿业权设置与相关规划、采矿作业与法定要件编制评审等众多问题。

《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔〕7号）规定，开展砂石土等直接出让采矿权的“净矿”出让，积极推进其他矿种的“净矿”出让，加强矿业权出让前期准备工作，优化矿业权出让流程，提高服务效率，依据地质工作成果和市场主体需求，建立矿业权出让项目库，会同相关部门，依法依规避让生态保护红线等禁止限制勘查开采区，合理确定出让范围，并做好与用地用海用林用草等审批事项的衔接，以便矿业权出让后，矿业权人正常开展勘查开采工作。

实践中，需注意的是：矿业权出让人通常不承担竞买人在资源储量报告、新设采矿权、集体土地租赁、建设用地合规、环保合规、生态修复、政策变化等方面的风险或者费用，且不承诺附随义务。

（4）采矿许可证

《矿产资源法》规定，矿产资源属于国家所有，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。国有矿山企业是开采矿产资源的主体。国家对矿产资源勘查实行统一的区块登记管理制度。设立矿山企业，必须符合国家规定的资质条件，并依照法律和国家有关规定，由审批机关对其矿区范围、矿山设计或者开采方案、生产技术条件、安全措施和环境保护措施等进行审查；审查合格的，方予批准。关闭矿山，必须提出矿山闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，并按照国家规定报请审查批准。《矿产资源开采登记管理办法》（修订）对申请办理采矿许可证、有效期、变更登记、注销登记等进行了具体规定。

采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资料：

（一）申请登记书和矿区范围图；

（二）采矿权申请人资质条件的证明；

（三）矿产资源开发利用方案；

（四）依法设立矿山企业的批准文件；

（五）开采矿产资源的环境影响评价报告；

（六）国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料。

登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。准予登记的，采矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，按规定缴纳采矿权使用费，并依规定缴纳国家出资勘查形成的采矿权价款，办理登记手续，领取采矿许可证，成为采矿权人。采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年元。国家出资勘查形成的采矿权价款，由具有矿业权评估资质的评估机构进行评估，采矿权价款可以一次缴纳，也可以分期缴纳。采矿权使用费和国家出资勘查形成的采矿权价款由登记管理机关收取，全部纳入国家预算管理。

采矿许可证有效期，按照矿山建设规模确定：大型以上的，采矿许可证有效期最长为30年；中型的，采矿许可证有效期最长为20年；小型的，采矿许可证有效期最长为10年。采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。

有下列情形之一的，采矿权人应当在采矿许可证有效期内，向登记管理机关申请变更登记：

（一）变更矿区范围的；

（二）变更主要开采矿种的；

（三）变更开采方式的；

（四）变更矿山企业名称的；

（五）经依法批准转让采矿权的。

采矿权人在采矿许可证有效期内或者有效期届满，停办、关闭矿山的，应当自决定停办或者关闭矿山之日起30日内，向原发证机关申请办理采矿许可证注销登记手续。

新设建筑用砂岩矿采矿权登记申请的受理条件：

（1）采矿权申请人原则上应当为营利法人；

（2）申请人具有与矿山建设规模相适应的技术和设备；

（3）划定矿区范围已批复，并在有效预留期内；

（4）申请登记的矿区范围原则上不与已设矿业权重叠（矿业权人属同一主体的除外），符合矿产资源规划和国家调控政策；

（5）矿产资源开发利用方案经评审通过，环境影响评价报告、矿山地质环境保护与土地复垦方案已经相关主管部门组织评审通过并批复（备案）；

（6）采矿权出让方式符合相关规定，涉及矿业权有偿处置的须已按规定完成处置；

（7）涉外采矿权申请项目应征得军事部门同意，并符合国家关于外商投资的产业政策要求。

新设建筑用砂岩矿采矿权登记申请的申报材料：

（1）非油气采矿权新立申请登记书；

（2）矿山开采设计或矿产资源开发利用方案及评审意见书；

（3）环境影响评价报告（书、表）的批复文件；

（4）矿业权出让收益（价款）已缴纳凭证或不需处置的意见；

（5）地质勘查报告或矿产资源储量报告及其评审意见书、备案证明；

（6）矿山地质环境保护与土地复垦方案批复文件（自然资源部门核发）；

（7）采矿权出让合同；

（8）划定矿区范围批复文件；

（9）个别地区要求矿山所在地县、辖区自然资源局出具的调查意见。

实践中，投资人要及时办理相应的采矿权登记手续。在()赣行申号案中，因投资人未及时提交矿产资源开发利用方案、矿山自然生态环境保护与治理方案、环境影响评价报告批准文件、营业执照等资料申请办理采矿权登记手续，出让人解除了《采矿权出让合同》。

（5）采矿权转让（含抵押）

《矿产资源法》规定，已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。《探矿权采矿权转让管理办法》(修订)对转让采矿权的条件、申请转让采矿权需提交的资料等进行了具体规定。

已经取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让他人采矿。

转让采矿权，应当具备下列条件：

（一）矿山企业投入采矿生产满1年；

（二）采矿权属无争议；

（三）按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资源税；

（四）国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。

采矿权转让的受让人，应当符合规定的有关采矿权申请人的条件。

采矿权人在申请转让采矿权时，应当向审批管理机关提交下列资料：

（一）转让申请书；

（二）转让人与受让人签订的转让合同；

（三）受让人资质条件的证明文件；

（四）转让人具备本办法第五条或者第六条规定的转让条件的证明；

（五）矿产资源勘查或者开采情况的报告；

（六）审批管理机关要求提交的其他有关资料。

申请转让采矿权的，审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。准予转让的，转让人和受让人应当自收到批准转让通知之日起60日内，到原发证机关办理变更登记手续；受让人按照国家规定缴纳有关费用后，领取采矿许可证，成为采矿权人。批准转让的，转让合同自批准之日起生效。

《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》规定，矿业权租赁、承包合同约定矿业权人仅收取租金、承包费，放弃矿山管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，不承担相应法律责任的，人民法院应依法认定合同无效。当事人请求确认矿业权之抵押权自依法登记时设立的，人民法院应予支持。颁发矿产资源勘查许可证或者采矿许可证的自然资源主管部门根据相关规定办理的矿业权抵押备案手续，视为前款规定的登记。

司法实践中，由于采矿权受让人应满足相关条件。采矿权抵押权人若想实现自己的抵押权，只能请求法院通过法院或拍卖机构依据法律规定对该矿业权进行拍卖，从而从拍卖所得的价款中受偿。若没有找到合适的受让人，抵押权人可以请求法院对该采矿权进行查封，直到采矿权被顺利拍卖获得价款为止。

3.矿产开采

实践中，采矿权人取得了采矿许可证后，对于工程建设、矿山开采所涉及土地管理、环境保护、安全生产等法律规定应当经过批准或者履行其他手续的，还应依法办理相关的行政审批、许可等。

《矿产资源法》规定，开采矿产资源，必须采取合理的开采顺序、开采方法和选矿工艺。矿山企业的开采回采率、采矿贫化率和选矿回收率应当达到设计要求。开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。国家允许个人采挖只能用作普通建筑材料的砂、石。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》（年）对开采方案、环境保护、采矿权人的权利义务等进行了具体规定。

开采零星分散矿产资源和用作建筑材料的砂、石、粘土的，可以不进行可行性研究和设计，但是应当有开采方案和环境保护措施。

采矿权人享有下列权利：

（一）按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动；

（二）自行销售矿产品，但是国务院规定由指定的单位统一收购的矿产品除外；

（三）在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施；

（四）根据生产建设的需要依法取得土地使用权；

（五）法律、法规规定的其他权利。

采矿权人应当履行下列义务：

（一）在批准的期限内进行矿山建设或者开采；

（二）有效保护、合理开采、综合利用矿产资源；

（三）依法缴纳资源税和矿产资源补偿费；

（四）遵守国家有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护的法律、法规；（五）接受地质矿产主管部门和有关主管部门的监督管理，按照规定填报矿产储量表和矿产资源开发利用情况统计报告。

《中华人民共和国土地管理法(修正)》规定，工矿用地应使用建设用地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。《土地利用现状分类》（GB/T10-）规定，采矿用地指采矿、采石、采砂（沙）场，盐田，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。

在采矿用地方面，通常不支持土地征用方式，实践中较为常见的是承包或者租赁集体土地，但由此导致的纠纷也很多。在()云民初号案中，投资人未经自然资源主管部门批准，约定将案涉土地用于非农生产（用于石场经营、堆放废弃砂石料），因违反《土地管理法》而合同无效；在()渝行审61号案中，投资人未经批准占用土地修建建筑石料砂岩矿山及附属设施项目，被自然资源局行政处罚，法院裁定“拆除修建的建筑石料砂岩矿山及附属设施项目，恢复土地原状”。建议可以争取临时用地以及通过出让、出租方式取得集体经营性建设用地使用权等。

《中华人民共和国安全生产法(修正)》对安全生产条件、责任等进行了具体规定。

生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。矿山等的生产、经营、储存、装卸单位，应当设置安全生产管理机构或者配备专职安全生产管理人员。矿山、建筑施工、运输单位等的主要负责人和安全生产管理人员，应当由主管的负有安全生产监督管理职责的部门对其安全生产知识和管理能力考核合格。矿山等单位应当有注册安全工程师从事安全生产管理工作。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业矿山等建设项目，应当按照国家有关规定进行安全评价。矿山等建设项目的安全设施设计应当按照国家有关规定报经有关部门审查。矿山等建设项目竣工投入生产或者使用前，应当由建设单位负责组织对安全设施进行验收；验收合格后，方可投入生产和使用。

生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：

（一）建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设；

（二）组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程；

（三）组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划；

（四）保证本单位安全生产投入的有效实施；

（五）组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制，督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；

（六）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（七）及时、如实报告生产安全事故。

生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员履行下列职责：

（一）组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案；

（二）组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况；

（三）组织开展危险源辨识和评估，督促落实本单位重大危险源的安全管理措施；

（四）组织或者参与本单位应急救援演练；

（五）检查本单位的安全生产状况，及时排查生产安全事故隐患，提出改进安全生产管理的建议；

（六）制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为；

（七）督促落实本单位安全生产整改措施。

生产经营单位可以设置专职安全生产分管负责人，协助本单位主要负责人履行安全生产管理职责。

4.环境保护

《中华人民共和国环境保护法》(修订)规定，国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度。

《中华人民共和国自然保护区条例》(修订)规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；但是，法律、行政法规另有规定的除外。在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量。

《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔〕29号）规定，将矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金，由矿山企业单设会计科目，按照销售收入的一定比例计提，计入企业成本，由企业统筹用于开展矿山环境保护和综合治理。

《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（自然资规〔〕6号）规定，对地方政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山的修复，因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程新产生的土石料及原地遗留的土石料，可以无偿用于本修复工程；确有剩余的，可对外进行销售，由县级人民政府纳入公共资源交易平台，销售收益全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担修复工程的，应保障其合理收益。土石料利用方案和矿山生态修复方案要在科学评估论证基础上，按“一矿一策”原则同步编制，经县级自然资源主管部门报市级自然资源主管部门审查同意后实施。

《环境保护部、发展改革委、财政部等关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发〔〕57号）规定，禁止在自然保护区内进行开矿、开垦、挖沙、采石等法律明令禁止的活动，对在核心区和缓冲区内违法开展的水（风）电开发、房地产、旅游开发等活动，要立即予以关停或关闭，限期拆除，并实施生态恢复。对于实验区内未批先建、批建不符的项目，要责令停止建设或使用，并恢复原状。对违法排放污染物和影响生态环境的项目，要责令限期整改；整改后仍不达标的，要坚决依法关停或关闭。对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，要限期退出；对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。建设项目选址（线）应尽可能避让自然保护区，确因重大基础设施建设和自然条件等因素限制无法避让的，要严格执行环境影响评价等制度，涉及国家级自然保护区的，建设前须征得省级以上自然保护区主管部门同意，并接受监督。

《矿山地质环境保护规定》(修正)对矿山地质环境保护、土地复垦等进行了具体规定。

采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当编制矿山地质环境保护与土地复垦方案，报有批准权的自然资源主管部门批准。采矿权人扩大开采规模、变更矿区范围或者开采方式的，应当重新编制矿山地质环境保护与土地复垦方案，并报原批准机关批准。开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，由采矿权人负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本。采矿权人应当依照国家有关规定，计提矿山地质环境治理恢复基金。基金由企业自主使用，根据其矿山地质环境保护与土地复垦方案确定的经费预算、工程实施计划、进度安排等，统筹用于开展矿山地质环境治理恢复和土地复垦。

矿山地质环境保护与土地复垦方案应当包括下列内容：

（一）矿山基本情况；

（二）矿区基础信息；

（三）矿山地质环境影响和土地损毁评估；

（四）矿山地质环境治理与土地复垦可行性分析；

（五）矿山地质环境治理与土地复垦工程；

（六）矿山地质环境治理与土地复垦工作部署；

（七）经费估算与进度安排；

（八）保障措施与效益分析。

矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境保护与土地复垦义务。采矿权人在申请办理闭坑手续时，应当经自然资源主管部门验收合格，并提交验收合格文件。采矿权转让的，矿山地质环境保护与土地复垦的义务同时转让。采矿权受让人应当依照本规定，履行矿山地质环境保护与土地复垦的义务。

《中华人民共和国森林法(修订)》规定，禁止毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为。禁止向林地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥，以及可能造成林地污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等。

《中华人民共和国草原法(修正)》规定，在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准。

《中华人民共和国水土保持法(修订)》规定，对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用，做到土石方挖填平衡，减少地表扰动范围；对废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等存放地，应当采取拦挡、坡面防护、防洪排导等措施。生产建设活动结束后，应当及时在取土场、开挖面和存放地的裸露土地上植树种草、恢复植被，对闭库的尾矿库进行复垦。

《中华人民共和国防洪法(修正)》规定，规划保留区内不得建设与防洪无关的工矿工程设施。在蓄滞洪区内建设的矿山等，其洪水影响评价报告应当包括建设单位自行安排的防洪避洪方案。

《中华人民共和国大气污染防治法(修正)》规定，矿产开采等企业，应当加强精细化管理，采取集中收集处理等措施，严格控制粉尘和气态污染物的排放。运输砂石、土方、灰浆等散装、流体物料的车辆应当采取密闭或者其他措施防止物料遗撒造成扬尘污染，并按照规定路线行驶。贮存水泥、石灰、砂土等易产生扬尘的物料应当密闭；不能密闭的，应当设置不低于堆放物高度的严密围挡，并采取有效覆盖措施防治扬尘污染。码头、矿山、填埋场和消纳场应当实施分区作业，并采取有效措施防治扬尘污染。

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法(修订)》规定，尾矿、煤矸石、废石等矿业固体废物贮存设施停止使用后，矿山企业应当按照国家有关环境保护等规定进行封场，防止造成环境污染和生态破坏。

《土地复垦条例》对土地复垦等内容进行了具体规定。

土地复垦义务人应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，随有关报批材料报送土地复垦方案。土地复垦义务人应当将土地复垦费用列入生产成本或者建设项目总投资。土地复垦义务人不依法履行土地复垦义务的，在申请新的建设用地时，有批准权的人民政府不得批准；在申请新的采矿许可证或者申请采矿许可证延续、变更、注销时，有批准权的国土资源主管部门不得批准。下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦：

（一）露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地表挖掘所损毁的土地；

（二）地下采矿等造成地表塌陷的土地；

（三）堆放采矿剥离物、废石、矿渣、粉煤灰等固体废弃物压占的土地；

（四）能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地。

四、河道采砂法规

《国务院办公厅转发水利部关于加强长江中下游河道采砂管理意见的通知》（国办发〔0〕42号）规定，除长江航道局进行正常的航道维护性疏浚以及经水利部长江水利委员会批准的为整修长江堤防而进行吹填固基的采砂外，其他采砂活动一律停止。为确保长江防洪安全，每年的长江汛期（6月1日至9月30日），严禁在长江中下游河道内的一切采砂活动。非禁采期的长江中下游采砂活动，必须服从长江河道（航道）整治规划、防洪需要和通航安全的要求。要严格管理，实行河道采砂审批许可制度，并实施采砂总量控制。凡是申请在长江中下游河道采砂，必须报经各省级河道主管部门批准（涉及省际边界河段必须报经水利部长江水利委员会批准），涉及航道的由河道主管部门会同航道主管部门批准，办理河道采砂批准证书（河道采砂许可证）。申请人凭河道采砂批准证书（河道采砂许可证）和长江水上安全监督管理主管机关办理的水上水下施工作业许可证，到各省级国土资源主管部门（涉及省际边界河段的到国土资源部）办理采砂审批登记手续，领取采矿许可证后，方可进行采砂活动。各省（市）境内河段采砂的审批和发证情况应报水利部长江水利委员会、交通部长江航务管理局和国土资源部备案。严禁无证采砂。

《长江河道采砂管理条例》（1年）对河道采砂许可证等进行了具体规定。

国家对长江采砂实行采砂许可制度。从事长江采砂活动的单位和个人应当向沿江市、县人民政府水行政主管部门提出申请；符合下列条件的，由长江水利委员会或者沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门依照本条例第九条的规定，审批发放河道采砂许可证：

（一）符合长江采砂规划确定的可采区和可采期的要求；

（二）符合年度采砂控制总量的要求；

（三）符合规定的作业方式；

（四）符合采砂船只数量的控制要求；

（五）采砂船舶、船员证书齐全；

（六）有符合要求的采砂设备和采砂技术人员；

（七）长江水利委员会或者沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门规定的其他条件。

市、县人民政府水行政主管部门应当自收到申请之日起１０日内签署意见后，报送沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门审批；属于省际边界重点河段的，经有关省、直辖市人民政府水行政主管部门签署意见后，报送长江水利委员会审批。长江水利委员会或者沿江省、直辖市人民政府水行政主管部门应当自收到申请之日起３０日内予以审批；不予批准的，应当在作出不予批准决定之日起７日内通知申请人，并说明理由。

河道采砂许可证应当载明船主姓名（名称）、船名、船号和开采的性质、种类、地点、时限以及作业方式、弃料处理方式、许可证的有效期限等有关事项和内容。

沿江县级以上地方人民政府水行政主管部门因整修长江堤防进行吹填固基或者整治长江河道采砂的，应当经本省、直辖市人民政府水行政主管部门审查，并报长江水利委员会批准；长江航务管理局因整治长江航道采砂的，应当事先征求长江水利委员会的意见。因吹填造地从事采砂活动的单位和个人，应当依法申请河道采砂许可证。

从事长江采砂活动的单位和个人应当向发放河道采砂许可证的机关缴纳长江河道砂石资源费。从事长江采砂活动的单位和个人，不再缴纳河道采砂管理费和矿产资源补偿费。

《中华人民共和国河道管理条例》（修正版）规定，在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。在堤防安全保护区内，禁止进行打井、钻探、爆破、挖筑鱼塘、采石、取土等危害堤防安全的活动。在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：

（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；

（二）爆破、钻探、挖筑鱼塘；

（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；

（四）在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。

《长江河道采砂管理条例实施办法》(修正)对禁采期、可行性论证报告制度、采砂申请等进行具体规定。

每年6月1日至9月30日以及河道水位超过警戒水位时，为长江宜宾以下干流河道（不含三峡水库库区河道）采砂的禁采期。长江寸滩水文站流量大于立方米每秒时，为三峡水库库区河道采砂的禁采期。

从事以下采砂活动，由长江水利委员会审批：

（一）在省际边界重点河段采砂的；

（二）因整修长江堤防进行吹填固基或者整治长江河道采砂的。

从事前款规定以外的采砂活动，由有关省、直辖市人民政府水行政主管部门审批。在省际边界重点河段范围以外，单项工程吹填造地采砂规模为10万吨以上的，有关省、直辖市人民政府水行政主管部门在批准前应当征求长江水利委员会的意见。

申请从事采砂的，应当提交下列材料：

（一）采砂申请书；

（二）营业执照的复印件及其他相关材料；

（三）采砂申请与第三者有利害关系的，与第三者达成的协议或者有关文件。

采砂申请书应当包括下列内容：

（一）申请单位的名称、企业代码、地址、法定代表人或者负责人的姓名和职务，申请个人的姓名、住址、身份证号码；

（二）采砂的性质和种类；

（三）采砂地点和范围（附具范围图和控制点坐标）；

（四）开采量（日采量和年度总采量）；

（五）开采时间；

（六）开采深度和作业方式；

（七）砂石堆放地点和弃料处理方案；

（八）采砂设备基本情况；

（九）采砂技术人员基本情况；

（十）其他有关事项。

进行水上作业的，申请书还应当包括船名、船号、船主姓名、船机数量、采砂功率等内容，并提供船员证书、船舶证书的复印件。

从事本办法第七条第三款第（三）项规定的采砂活动的，还应当同时提交采砂可行性论证报告。

受理采砂申请的县级（或直辖市的区级）地方人民政府水行政主管部门收到采砂申请书等材料后，对申请材料齐全、符合法定形式的应当予以受理，并出具书面受理凭证。沿江各省、直辖市人民政府水行政主管部门应当自收到下一级水行政主管部门报送的应当由长江水利委员会审批的采砂申请15个工作日内签署意见，并报长江水利委员会审批。

申请在省际边界重点河段采砂，采砂申请有下列情形之一的，长江水利委员会不予批准：

（一）不符合长江采砂规划确定的可采区和可采期要求的；

（二）不符合年度采砂控制总量要求的；

（三）采砂设备功率超过千瓦，不具备平缓移动的开采作业方式的；

（四）不符合采砂船只数量的控制要求的；

（五）采砂船舶、船员证书不全，未按规定标明船名、船号的；

（六）无符合要求的采砂设备和采砂技术人员的；

（七）未安装符合要求的采砂船舶监测设备的；

（八）有非法采砂等不良记录的；

（九）无降低或者消除不利影响的保证措施的；

（十）未达到审批机关规定的其他条件的。

因吹填造地进行采砂的，不受前款第（一）项限制。

河道采砂许可证实行一船一证。河道采砂许可证的有效期限不得超过一个可采期。河道采砂许可证的有效期间届满或者累计采砂量达到采砂许可证规定的采砂总量时，发证机关应当收回或者注销采砂许可证并发布公告。

县级以上地方人民政府水行政主管部门和长江水利委员会应当加强对长江采砂活动的监督检查。监督检查的主要内容包括：

（一）是否持有合法有效的河道采砂许可证或者有关批准文件；

（二）是否按照河道采砂许可证或者有关批准文件的规定进行采砂；

（三）是否按照规定缴纳了长江河道砂石资源费；

（四）是否按照规定堆放砂石和清理砂石弃料；

（五）采砂船舶是否按照规定停放；

（六）应当监督检查的其他情况。

《水利部关于河道采砂管理工作的指导意见》（水河湖[]58号）规定，加强对“采、运、销”三个关键环节和“采砂业主、采砂船舶和机具、堆砂场”三个关键要素的监管。对于采砂规划不到位、现场管理责任人不到位、日常监管措施不到位，无可采区实施方案、堆砂场设置方案及河道修复方案的，不得许可河道采砂。因吹填固基、整治疏浚河道、航道和涉水工程进行河道采砂的，应当编制采砂可行性论证报告，报经有管辖权的水行政主管部门批复同意。依法整治疏浚河道、航道和涉水工程产生的砂石一般不得在市场经营销售，确需经营销售的，按经营性采砂管理，由当地县级以上人民政府统一组织经营管理。按照“谁许可、谁监管”原则，加强许可采区事中事后监管。河道采砂必须严格按照许可的作业方式开采，不得超范围、超深度、超功率、超船数、超期限、超许可量，采砂结束后及时撤离采砂船和机具、平复河床。

《水利部办公厅关于加快规划编制工作、合理开发利用河道砂石资源的通知》（办河湖函[]号）规定，加强事中事后监管，确保合理有序开采。要充分运用现代技术手段，加强对许可采区的现场监管，推行砂石采运管理单（四联单）等制度，强化砂石开采、运输、销售等各环节全过程监管，探索政府主导的统一经营管理模式。清淤疏浚、河道综合治理工程涉及开采河道砂石的，应在项目实施方案中明确河砂开采、堆放、处置等方案，相关部门要强化现场监管，确保严格按照实施方案实施。

附：沙石骨料行业的主要标准